La tutela jurisdiccional efectiva frente a la aparente intangibilidad del título administrativo.

La práctica judicial ha instalado una premisa que, por su reiteración, ha comenzado a ser tratada como una verdad jurídica incuestionable: todo título de propiedad expedido por COFOPRI, al provenir de un procedimiento administrativo, únicamente puede ser cuestionado mediante el proceso contencioso-administrativo. Bajo esta lectura, el origen público del documento determinaría necesariamente la vía procesal y excluiría cualquier posibilidad de examinar su invalidez dentro de un proceso civil de nulidad de acto jurídico.

La conclusión, sin embargo, es incompleta. Confunde la naturaleza orgánica de la autoridad que expide el título con la naturaleza patrimonial de los efectos que este produce. El título de COFOPRI nace, ciertamente, dentro de un procedimiento administrativo de formalización; peró  su eficacia no permanece encerrada en el ámbito administrativo. Su expedición atribuye propiedad, modifica titularidades, permite la apertura de partidas registrales y puede desplazar materialmente derechos reales preexistentes. El acto tiene fuente administrativa que duda cabe, pero proyecta consecuencias directas sobre relaciones jurídicas civiles.

Aquí se encuentra el núcleo dogmático del problema. No basta preguntar quién expidió el título; es necesario determinar qué derecho lo produjo, qué situación patrimonial alteró y sobre qué esfera jurídica desplegó sus efectos. Cuando la actuación de COFOPRI no se limita a ordenar internamente un procedimiento, sino que atribuye la propiedad de un inmueble a favor de un particular en perjuicio de otro, el conflicto deja de ser exclusivamente administrativo y penetra directamente en el Derecho Patrimonial Civil.

El título de formalización no constituye una certificación meramente declarativa. Es el instrumento mediante el cual se exterioriza una atribución dominial y se habilita su incorporación al Registro de Predios. Su inscripción genera una apariencia jurídica que coloca al beneficiario en posición de ejercer facultades de uso, disfrute, disposición y reivindicación. Por ello, si el título fue obtenido sobre la base de una posesión inexistente, declaraciones falsas, preterición de propietarios, vulneración de derechos sucesorios o incumplimiento de presupuestos imperativos de formalización, la controversia ya no versa únicamente sobre la regularidad del expediente administrativo: versa sobre la validez de un título que pretende justificar una adquisición patrimonial.

El Pleno Jurisdiccional Nacional Civil y Procesal Civil de 2021 abordó expresamente esta tensión. La cuestión sometida a debate consistió en determinar si dentro de un proceso de nulidad de acto jurídico podía cuestionarse la validez de un título de propiedad expedido por COFOPRI. Por mayoría de sesenta votos contra cincuenta y cuatro, el Pleno adoptó la posición afirmativa y sostuvo que impedir dicho cuestionamiento lesionaría la tutela jurisdiccional efectiva del demandante.

La decisión plenaria es particularmente relevante porque rompe la identificación automática entre acto administrativo y exclusividad contencioso-administrativa. El acuerdo no desconoce que COFOPRI actúa como autoridad administrativa; reconoce, más bien, que existen supuestos

en los que un tercero afectado debe poder acudir al proceso civil para discutir la validez del título que ha incidido directamente sobre su derecho de propiedad. La vía procesal no puede convertirse en una barrera destinada a consolidar una adquisición presuntamente irregular.

Debe precisarse, desde luego, que este acuerdo no constituye un Pleno Casatorio Civil emitido al amparo del artículo 400 del Código Procesal Civil y, por tanto, no posee fuerza vinculante en sentido estricto. Su valor es uniformizador y persuasivo. Sin embargo, su relevancia no puede ser minimizada: representa la posición mayoritaria de magistrados civiles frente a una controversia recurrente y construye una respuesta asentada en la tutela jurisdiccional efectiva y en la protección constitucional de la propiedad.

El propio Pleno recoge como antecedente la sentencia recaída en el proceso de Acción Popular, Expediente N.º 1285-2006. En dicho proceso se cuestionó la disposición reglamentaria que pretendía imponer a los jueces el deber de declarar improcedentes las demandas dirigidas contra títulos expedidos por COFOPRI. La eliminación de aquella barrera normativa impide sostener que estos títulos se encuentren revestidos de una inmunidad judicial especial. El ordenamiento no reconoce títulos administrativos inimpugnables; reconoce actuaciones estatales sometidas a control jurisdiccional.

La distinción entre la vía civil y la vía contencioso-administrativa exige, no obstante, mayor precisión. El proceso contencioso-administrativo tiene como objeto natural el control jurídico de la actuación de la Administración Pública. En él pueden examinarse la competencia del órgano, el respeto del procedimiento, la motivación, la notificación, la valoración administrativa de la prueba y la observancia de la Ley del Procedimiento Administrativo General.

El proceso civil de nulidad, en cambio, no debe convertirse en una revisión general de la actividad administrativa de COFOPRI. Su objeto debe centrarse en la invalidez estructural del título patrimonial y en los efectos civiles y registrales que este produjo. El juez civil no sustituye al Tribunal Administrativo de la Propiedad ni califica administrativamente el expediente; determina si el título invocado como fundamento de una adquisición dominial puede subsistir frente a las normas imperativas del Derecho Civil y frente al derecho de propiedad del tercero afectado.

Éstas vías, responden a objetos distintos. 1) Si la pretensión consiste exclusivamente en denunciar falta de motivación, incompetencia administrativa, defecto de notificación o irregularidades procedimentales y se solicita la nulidad de una resolución administrativa, la vía contencioso-administrativa aparece como el cauce ordinario. 2) Pero cuando se sostiene que el título ha consolidado una transferencia incompatible con un derecho privado anterior, que fue obtenido mediante fraude, que recae sobre un objeto jurídicamente indisponible o que contraviene normas civiles de orden público, la nulidad de acto jurídico adquiere autonomía material.

La fuente administrativa del título no neutraliza su contenido patrimonial. Tampoco convierte al beneficiario en propietario inmune frente al régimen general de invalidez. El artículo 219 del Código Civil regula las causales de nulidad aplicables a los actos que infringen la estructura del ordenamiento jurídico. Especial relevancia presenta el inciso 8, concordado con el artículo V del Título Preliminar, que sanciona la nulidad de los actos contrarios a las leyes que interesan al orden público o a las buenas costumbres.

En esta materia, la nulidad virtual constituye una herramienta dogmática especialmente útil. La normativa de formalización no necesita declarar expresamente que todo título obtenido sin reunir sus presupuestos será nulo. La invalidez puede derivarse de la contravención de normas imperativas que condicionan la atribución de propiedad: posesión real y verificable, identificación correcta del predio, legitimidad del beneficiario, respeto de la propiedad privada, emplazamiento de los interesados y observancia del derecho de oposición.

Cuando tales presupuestos son inexistentes y, pese a ello, se expide el título, no estamos frente a una irregularidad administrativa inocua. Se produce una atribución patrimonial carente de soporte jurídico. El título exterioriza una propiedad formal, pero esa formalidad no puede sustituir la ausencia de los elementos sustanciales exigidos por el ordenamiento.

Las causales de falta de manifestación de voluntad, objeto jurídicamente imposible, fin ilícito o simulación absoluta también podrían ser invocadas, pero se debe ser prudente, pues éstas causales  deben ser invocadas cuando los hechos y la prueba permitan subsumir rigurosamente el caso en los incisos 1, 3, 4 o 5 del artículo 219 del Código Civil, con pleno rigor técnico a los requisitos de su configuración. La acumulación indiscriminada o alegre de causales no fortalece una demanda; la debilita. En materia de nulidad, la técnica consiste en identificar el defecto estructural preciso y demostrar su incidencia directa sobre el título cuestionado.

«La nulidad civil de un título expedido por COFOPRI no se justifica porque el acto administrativo pierda su naturaleza pública, sino porque sus efectos han penetrado en una relación patrimonial privada y han desplazado un derecho de propiedad cuya tutela no puede quedar subordinada al origen orgánico del documento.»

La dimensión constitucional confirma esta construcción. El artículo 70 de la Constitución reconoce la inviolabilidad del derecho de propiedad y obliga al Estado a garantizarlo. Los incisos 3 y 14 del artículo 139 protegen el debido proceso, la tutela jurisdiccional efectiva y el derecho de defensa. La formalización de la propiedad constituye una función pública legítima, pero no habilita al Estado a transferir bienes desconociendo derechos preexistentes ni a consolidar situaciones producidas sin contradicción efectiva.

El Tribunal Constitucional, en el Expediente N.º 01703-2012-PA/TC, examinó un procedimiento de prescripción adquisitiva tramitado ante COFOPRI en el que determinadas resoluciones relevantes no fueron notificadas a la propietaria afectada. El Tribunal concluyó que se habían vulnerado los derechos fundamentales a la propiedad y al debido proceso, dejando a salvo el derecho de la demandante para hacerlo valer en la vía correspondiente. La sentencia demuestra que la formalización no es un espacio exento de garantías constitucionales y que la falta de emplazamiento puede convertir el procedimiento en un mecanismo material de indefensión.

La tutela jurisdiccional efectiva adquiere especial intensidad cuando quien demanda la nulidad no participó en el procedimiento administrativo. Exigirle que hubiera formulado oposición, agotado recursos o impugnado dentro de plazos cuyo inicio desconocía significaría imponerle cargas procesales derivadas de una actuación a la que nunca fue incorporado. La Administración no puede invocar la firmeza de su propia decisión cuando dicha firmeza fue construida sin intervención del titular afectado.

Sin embargo, tampoco debe caerse en el extremo contrario. La sola condición de tercero o la mera discrepancia con el resultado de la formalización no determinan la nulidad del título. El demandante debe acreditar un interés patrimonial concreto, la existencia de un derecho anterior o concurrente y la conexión causal entre la infracción denunciada y la expedición del título. La nulidad no opera como una segunda oportunidad administrativa, sino como una sanción excepcional frente a defectos estructurales.

La inscripción registral posterior tampoco sanea el título. Conforme al artículo 2013 del Código Civil, la inscripción no convalida los actos nulos o anulables. El Registro otorga publicidad y legitimación al contenido del asiento mientras no sea rectificado o invalidado, pero no posee capacidad creadora para convertir en legítima una adquisición estructuralmente contraria al ordenamiento. Si el título causal es nulo, los asientos que de él dependen quedan expuestos a cancelación como consecuencia de la declaración judicial.

Aquí la formulación del petitorio se vuelve determinante. La pretensión principal debe dirigirse contra el título que materializó la atribución de propiedad, identificando con precisión su fecha, beneficiario, lote y procedimiento de origen. Como pretensión accesoria debe solicitarse la cancelación de los asientos registrales derivados. Cuando existan transferencias posteriores, será indispensable emplazar a sus titulares y examinar si concurren realmente los presupuestos de protección del tercero registral establecidos por el artículo 2014 del Código Civil.

La demanda tampoco puede agotarse en afirmaciones genéricas sobre fraude o despojo. Debe reconstruir el procedimiento de formalización, confrontar la documentación presentada por el beneficiario, verificar la realidad posesoria, identificar las omisiones de empadronamiento y demostrar la incompatibilidad entre la adjudicación administrativa y el derecho privado preexistente. La fortaleza de la nulidad no reside en la intensidad del agravio narrado, sino en la correspondencia entre hecho, norma y consecuencia jurídica.

Desde esta perspectiva, la discusión entre vía civil y vía contencioso-administrativa no puede resolverse mediante fórmulas absolutas. No todo cuestionamiento contra COFOPRI pertenece al proceso civil, pero tampoco todo título expedido por COFOPRI queda confinado al proceso contencioso-administrativo. La competencia debe definirse a partir de la pretensión, la causa petendi y la naturaleza del derecho cuya protección se solicita.

La tesis es clara: cuando el conflicto se dirige contra la legalidad interna de la actuación administrativa, corresponde el control contencioso-administrativo. Cuando el título ha invadido una relación patrimonial privada, atribuyendo propiedad sobre un bien ajeno o consolidando una adquisición contraria a normas civiles imperativas, la nulidad de acto jurídico constituye una vía jurídicamente legítima y constitucionalmente necesaria.

El origen administrativo no constituye un privilegio de intangibilidad. COFOPRI formaliza derechos; no crea propiedad al margen del ordenamiento. Su competencia se encuentra sometida a la Constitución, a la ley, al debido procedimiento y a los límites sustantivos del Derecho Patrimonial Civil.

En definitiva, el título expedido por COFOPRI no puede ser tratado como una fortaleza jurídica inexpugnable. Es un instrumento de formalización cuya eficacia depende del cumplimiento de los presupuestos que legitiman la atribución dominial. Cuando esos presupuestos han sido sustituidos por una apariencia posesoria, una declaración fraudulenta o la exclusión del verdadero titular, la formalización deja de cumplir una función de seguridad jurídica y se convierte en fuente de despojo formal.

En tales supuestos, permitir la nulidad civil no significa debilitar la función administrativa de COFOPRI. Significa someterla al orden jurídico que le otorga competencia. La verdadera seguridad jurídica no consiste en conservar títulos por el solo hecho de haber sido inscritos, sino en garantizar que la publicidad registral corresponda a derechos legítimamente adquiridos.

Abog. Christian Paul Ramirez Castellares.

Derecho Patrimonial Civil.

Estudio Castro & Mertz Asociados S.A.C.